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| 摘要】目前中西部地区除了少数几个省份之外，大部分省份的城镇化率均低于全国平均水平。这其中，西藏、贵州和云南均低于40%，四川、广西、甘肃、河南也低于45%。 过去十年，楼市始终是人民最关注的话题，伴随着房价迅猛增长的，是中国快速的城镇化过程。 十年间，中国的城镇化率从2004年的41.8%上涨到2013年的53.7%，但2013年“户籍城镇化率”仅为35.7%左右。教育、医疗、社会保障……对很多落户城镇多年的非户籍人口来说，户籍是心中“永远的痛”。 “要遵循城镇化发展规律，顺应人民群众意愿，扎实做好户籍制度改革各项工作”。17日召开的全国进一步推进户籍制度改革工作电视电话会议（下称“户籍改革会议”）上，国务院副总理张高丽如此表示。 城镇化人口相当于一个荷兰 城镇化水平的高低往往与经济发展水平成正比。根据发达国家的城市化经验，城市化率在30%~70%期间是加速城市化的时期。中国的城镇化率十年间从41.8%上涨到53.7%，这意味着每年我国有超过1600万的人口从农村进入到城市，与欧洲发达国家荷兰的总人口相当。 其中，2011年，中国城镇化率首次突破50%关口，达到51.3%。这标志着我国大陆城镇人口首次超过农村。这是中国社会结构的一个历史性变化，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新时代。 “半拉子城镇化”难题 不过，目前53.7%的城镇化率，不仅包括户籍城镇人口，还包括在城市居住、打工超过半年以上的人口。而真正具有城镇户籍、享受城镇基本公共服务的人口只有35％左右。这两个数字的差距就是长期工作、生活在城市的2.6亿农民工，他们与户籍非农人口在教育、医疗、社会保障等社会均等化方面存在差距。这样的城镇化也被一些学者称为“伪城镇化”、“半拉子的城镇化”。 这种“半城市化”在北上广深尤为明显。例如目前深圳常住人口已经达到1000多万，但户籍人口只有300多万。而广州常住人口有1600万，但户籍人口只有800万。“外来人口的医疗、养老、小孩的教育跟户籍人口都有相当大的差距。”厦门大学经济学系副教授丁长发对《第一财经日报》说，这些城市急需通过制度的设计来解决问题，这也是未来需要突破的难点。 今年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》（下称《规划》），要求切实加强对城镇化工作的指导，着重解决好农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区城镇化等问题，推进城镇化沿着正确方向发展。 按照《规划》，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。 《规划》最大的亮点是推进以人为核心的城镇化。《规划》提出保障随迁子女平等享有受教育权利、完善公共就业创业服务体系、扩大社会保障覆盖面、改善基本医疗卫生条件、拓宽住房保障渠道等一系列举措，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，并要求创新体制机制，建立健全农业转移人口市民化推进机制。 上述户籍改革会议上，张高丽强调，推进户籍制度改革，要遵循规律、积极稳妥，坚持从实际出发，全面实施差别化落户政策；坚持存量优先，逐步满足符合条件的农业转移人口落户需求；坚持加快中小城市发展，增强集聚人口和提供公共服务的能力，确保与新型城镇化发展相适应。要以人为本、顺应民意，充分尊重城乡居民自主定居的意愿，切实保障农业转移人口合法权益，加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，在制度安排上为各类社会群体提供更多选择，最大限度释放改革红利。 合理的成本分担机制 而要推进人口的市民化，说到底还是花钱的问题。例如广东省今年6月公布的测算数据称，广东农业转移人口市民化，人均成本主要包括一次性成本13.41万元，以及每年公共服务成本6851元。若按2020年广东实现1300万人落户的目标，也就是说在这六七年内广东需投入超1.7万亿元。如果以广东的标准算，全国要实现1亿人落户城镇，所需成本超过了10万亿元。 国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成多次对本报分析，尽管中央一直将人的城镇化作为城镇化的重点，但对地方政府来说，户籍改革、农民工市民化是需要掏钱的，这就涉及到利益的改革问题。 因此如何建立一个合理的成本分担机制就十分关键。《规划》提出，要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。 以“三个1亿人”为切入点 9月16日，国务院总理李克强主持召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会时表示，新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字，要以着力解决好“三个1亿人”问题为切入点。 今年的“两会”政府工作报告指出，城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。 贵州省社科院城市经济研究所所长胡晓登教授告诉《第一财经日报》，将解决“三个1亿人”问题作为今后一个时期城镇化的重点，也说明城镇化不仅注重量的扩大，更注重质的提升。 对于促进约1亿农业转移人口落户城镇，中山大学岭南学院财税系主任林江教授分析说，像珠三角外来人口众多，一直以来户籍问题困扰不断。地方政府在此压力下，也有必要通过户籍放开，让外来工融入到本地，有利于缓解用工缺口。从化解社会矛盾的角度来看，这也是题中应有之义。 一方面是让外来务工人员在当地扎根，另一方面则是解决城市发展的质量问题。胡晓登说，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，突出城镇化发展不是单纯的房地产开发和城市平面扩张，而是关系到社会民生、解决城市贫富差距等问题。 中西部是未来城镇化主战场 从地理空间来说，中西部将成为未来城镇化的主战场。根据《第一财经日报》统计，目前中西部地区除了少数几个省份之外，大部分省份的城镇化率均低于全国平均水平。这其中，西藏、贵州和云南均低于40%，四川、广西、甘肃、河南也低于45%。 李克强总理在今年9月的座谈会上指出，要加快基础设施建设，在“十三五”时期重点向中西部倾斜；积极承接产业转移，在有条件的地方设立国家级产业转移示范区，鼓励东部产业园区在中西部开展共建、托管等连锁经营，以“业”兴“城”，做大做强中西部中小城市和县城，提升人口承载能力，促进约1亿人在中西部就近城镇化，逐步减少大规模人口“候鸟式”迁徙。 胡晓登说，人口城镇化包括两个部分，一是能在城镇就业，二是享受城市的公共产品。所以如果没有相应的产业注入，中西部的城镇化就是一句空话。因此在产业布局时，应该有意识地把一些能够容纳更多就业人口的产业布局在中西部地区。与此同时，这些城市还必须分布有相应的公共产品，如交通、教育、医疗、文化等资源。 张高丽在户籍改革会议上也指出，要统筹配套、协同推进，抓紧制定《居住证管理办法》，做好户籍制度改革与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接。 |
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